Выступление А.П. Табакова, зам. министра экономического развития и торговли на тему: "Совершенствование и расширение сферы применения программно целевых методов бюджетного планирования"
Применение программно целевых методов бюджетного планирования является одной из основных задач в деятельности органов исполнительной власти и обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики Чувашской Республики.
В Чувашской республике разработка целевых программ ведется с 1995 года, когда впервые был принят Порядок разработки и реализации республиканских и межрегиональных целевых программ, осуществляемых при участии Чувашской Республики, утвержденный постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 сентября 1995 года № 243.
Однако в результате эволюции деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики в этот Порядок были внесены неоднократные изменения и он уже не в полной мере соответствует возросшим требованиям времени по повышению качества разработки проектов республиканских целевых программ и проведению мониторинга их реализации.
В этой связи с октября 2006 года по июнь 2007 года в Чувашской Республике был разработан пакет нормативных документов, который призван устранить эти пробелы на основании обобщения накопленного опыта. Этот пакет документов включает следующие нормативно-правовые акты Чувашской Республики направленные на регламентацию процедуры разработки и мониторинга как самих программ, так и объектов капитального строительства включаемых и финансируемых за их счет:
· Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 октября 2006 г. № 274 «О совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования»;
· Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 февраля 2007 г. № 28 «Об оценке результативности республиканских и ведомственных целевых программ Чувашской Республики»;
· Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 9 апреля 2007 г. № 66 «Об упорядочении процесса формирования перечня объектов капитальных вложений, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики».
· Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 июня 2007 г. № 160 «О порядке оценки эффективности предоставления государственной поддержки реализации инвестиционных проектов и проектов развития общественной инфраструктуры».
Основополагающим из них является Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 октября 2006 г. № 274 «О совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования»
Оно разработано в целях создания условий для максимально эффективного управления бюджетными средствами. При разработке постановления Кабинета Министров Чувашской Республики учитывались нормы таких федеральных нормативных актов, как постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», а также Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (ред. от 20 февраля 2006).
Изменение подхода к формированию целевых программ предполагает, что в перспективе подавляющая часть республиканских расходов должна осуществляться в рамках целевых программ, имеющих четкие количественные показатели результата. Поэтому в состав постановления вошли три положения, регламентирующих взаимосвязанные процедуры разработки и реализации. Поскольку параметры действующих и принимаемых целевых программ должны быть увязаны с целями и задачами органов исполнительной власти Чувашской Республики и отражены в формируемых ежегодно докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей:
· долгосрочных бюджетных целевых программ;
· ведомственных целевых программ;
· докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Чувашской Республики.
Статус республиканских - должны сохранить только межведомственные программы, исполнение которых возможно лишь объединенными усилиями нескольких главных распорядителей бюджетных средств. Они утверждаются законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год.
Ведомственная целевая программа направлена на решение проблем республиканского значения в рамках полномочий одного органа исполнительной власти Чувашской Республики и носит внутриотраслевой характер. Период реализации ведомственной целевой программы не может превышать трех лет.
Вторым по значимости документом в этом пакете является Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.02.2007 г. № 28 «Об оценке результативности республиканских и ведомственных целевых программ Чувашской Республики», в котором определен механизм проведения оценки результативности бюджетных целевых программ.
Указанным положением вводится новая форма отчетности реализации целевых программ, представляемая ежегодно государственными заказчиками в Министерство экономического развития и торговли Чувашской Республики и Министерство финансов Чувашской Республики до 1 марта.
Форма отчета содержит 4 раздела:
1. Оценка результативности целевой программы
2. Информация о достижении утвержденных индикаторов эффективности реализации целевой программы
3. Информация о финансировании целевой программы (тыс. рублей)
4. Информация о не выполненных за отчетный год мероприятиях целевой программы
На основе отчетов госзаказчиков готовятся представляемые в Кабинет Министров Чувашской Республики к 1 апреля:
· заключения по вопросам эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования в рамках реализации целевых программ,
· доклад о ходе реализации целевых программ за отчетный год,
· перечень целевых программ, предусматриваемых к финансированию из республиканского бюджета Чувашской Республики.
Оценка результативности республиканских целевых программ, приводимая в 1 разделе осуществляется на основании 23 критериев, характеризующих:
· степень постановки в целевых программах задач;
· уровень проработки и степень реализации целевых показателей (индикаторов) эффективности реализации целевых программ;
· уровень финансового обеспечения целевых программ;
· степень соответствия содержания целевых программ унифицированным требованиям, предъявляемым к их разработке;
· эффективность реализации.
Анализ представленных госзаказчиками отчетов за 2006 год показал, что пока в этой сфере существуют неиспользованные ресурсы, как в части совершенствования критериев оценки, так и по форме подачи отчетного материала.
В настоящее время в стадии реализации находятся 50 республиканских целевых программ и 25 подпрограмм, призванных обеспечить реализацию направлений развития в Чувашской Республике обозначенных в стратегии социально экономического развития Чувашской Республике до 2020 года и в Комплексной программе экономического и социального развития Чувашской Республики на 2003 - 2010 годы. В течение года запланировано принятие еще четырех программ , в том числе по развитию пассажирских автотранспортных перевозок на территории Чувашской Республики, развитию нано- и биотехнологий до 2015 года, «Школьное питание» и по ограничению курения табака в Чувашской Республике на 2008-2010 годы. При этом необходимо отметить, что в 2007 году завершается реализация четырех программ и таким образом их количество останется на уровне 2006 года.
Представленные материалы отчетов о ходе реализации РЦП свидетельствуют о следующем:
· расходы республиканского бюджета на реализацию ряда республиканских целевых программ и подпрограмм не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока их реализации, изменение параметров их финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения;
· при разработке РЦП и подпрограмм зачастую указывались суммы, которые выделялись госзаказчику в пределах текущего финансирования, что приводит к невозможности четкого определения зависимости размеров недофинансирования с результатами реализации программных мероприятий;
· в ряде принятых ранее программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении. Отсутствие этих показателей обесценивает республиканскую целевую программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов.;
Последними в списке принятых постановлений являются постановления связанные с организацией и мониторингом капитальных вложений в рамках целевых программ.
Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 9 апреля 2007 г. № 66 «Об упорядочении процесса формирования перечня объектов капитальных вложений, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики», которое заменило принятое ранее постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 января 2005 г. «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов республиканской адресной инвестиционной программы и их финансировании за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики» устанавливается следующая процедура формирования объектов строительства, включаемых в адресную инвестиционную программу
В установленные сроки:
· органы местного самоуправления представляют соответствующему отраслевому ОИВ предложения о по стройкам и объектам с разбивкой по программной или непрограммной частям;
· ОИВ представляют в МЭРТ предложения о необходимых объемах капитальных вложений и об их распределении по стройкам с разбивкой по программной и непрограммной частям:
· МЭРТ направляет в МФ сводное предложение по объемам капитальных вложений в разрезе государственных заказчиков с разбивкой по программной и непрограммной частям;
· МФ доводит до МЭРТ максимальный объем бюджетных ассигнований на РАИП.
· МЭРТ в соответствии с приоритетными направлениями развития осуществляет распределение объем бюджетных ассигнований на РАИП по отраслевым ОИВ и доводит до них предельные объемы бюджетных ассигнований.
· ОИВ в соответствии с доведенными объем бюджетных ассигнований на РАИП представляют в МЭРТ уточненные предложения о распределении РАИП по стройкам.
· МЭРТ рассматривает представленные ими предложения и принимает решение о включении строек в проект перечня для представления на рассмотрение СИП.
· Проект перечня рассматривается и формируется на СИПе.
· МЭРТ после одобрения СИПа представляет в МФ проект РАИП.
· Перечень РАИПа, утвержденный законом о бюджете, является для государственных заказчиков основанием для размещения заказов на строительство.
Данным постановлением определен порядок оценки эксплуатационных расходов будущих периодов инвестиционных проектов при определении создаваемой дополнительной нагрузки на республиканский бюджет по объектам общественной инфраструктуры, включенным в перечень строек и объектов, в рамках республиканской адресной инвестиционной программы.
Оценка размеров эксплуатационных расходов будущих периодов осуществляется на основании оценки среднего уровня эксплуатационных расходов по аналогичным объектам с учетом планируемого к созданию объекта и рассчитывается не менее чем на три последующих после ввода объекта в эксплуатацию года.
Оценка эксплуатационных расходов будущих периодов производится при обязательном учете следующих компонентов:
· размеры коммунальных платежей для функционирования объекта (расходы на отопление, водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, текущий ремонт и т.п.);
· размеры фондов оплаты труда работников, обеспечивающих целевое функционирование объекта и поддержание его целевой функции;
· планируемые расходы на осуществление государственных (муниципальных) закупок, необходимых для обеспечения целевого функционирования объекта;
· расходы на уплату налогов, сборов и других обязательных платежей на объект, установленных действующим законодательством (налог на имущество, земельный налог и т.п.).
Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 июня 2007 г. № 160 «О порядке оценки эффективности предоставления государственной поддержки реализации инвестиционных проектов и проектов развития общественной инфраструктуры». определяет позволил ранжировать перечень строек и объектов республиканской адресной инвестиционной программы на 2008-2010 годы с учетом следующих критериев:
· публичность обязательств;
· состояние завершенности проекта;
· социальная эффективность проекта;
· бюджетная эффективность проекта.
Тем самым формализован порядок отбора объектов капитального строительства, предусматриваемых к финансированию из республиканского бюджета Чувашской Республики, сведены к минимуму субъективные факторы, влияющие на данный процесс, обеспечено повышение прозрачности и гласности этого процесса.
Также в постановлении утверждена система критериев, удовлетворение которым является основанием для приостановления или досрочного прекращения предоставления государственной поддержки реализации инвестиционных проектов и проектов развития общественной инфраструктуры. Они следующие:
· инвестиционные проекты и проекты имеющие степень завершенности не более 70 процентов
· реализация инвестиционного проекта идет с отклонением более 30 процентов от его параметров;
· произошло несогласованное увеличение в ходе реализации проекта сметной стоимости строительства (реконструкции);
· допущено увеличение затрат на реализацию проекта более чем на 20 процентов от первоначальной стоимости;
· уменьшены объемы софинансирования по сравнению с ранее запланированными объемами;
В заключении хотелось бы отметить
Несмотря на прилагаемые меры, направленные на сокращение РЦП и подпрограмм, их количество не уменьшилось. Также в ряде принятых ранее программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. В этой связи госзаказчикам в соответствии с п.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 27 июля 2007 г. № 184 «Об итогах экономического и социального развития, исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики в первом полугодии 2007 года» до 1 сентября текущего года необходимо проанализировать РЦП и подпрограммы на их соответствие Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020г. и рассмотренным нормативным актам на предмет корректировки индикаторов и программных мероприятий;
В соответствии со ст.179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступающей в силу с 2009 года, начиная с 1 января 2009 года на основании уже упомянутой статьи и ст.79 предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности будет предоставляться в рамках долгосрочных республиканских целевых программ, в которых может быть предусмотрено предоставление субсидий местному бюджету на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет местных бюджетов. Другими словами, до начала формирования объектов РАИП на 2009 год (до 1 апреля 2008 г.) органам местного самоуправления необходимо принять соответствующие долгосрочные целевые программы, включив в них все инвестиционные проекты, предполагаемые к реализации в 2009-2011.