Т Е З И С Ы
выступления на расширенном заседании коллегии Минэкономразвития Чувашии 4 августа 2010 г. на тему: «Актуальные вопросы размещения государственного и муниципального заказа»
заместителя министра Л.А. Петровой
Председатель правительства Российской Федерации В.Путин на совещании 27 июля 2010 года поднял очень важную тему о несовершенстве законодательства, связанного с проведением конкурсов и аукционов.
Мы, сказал он, постоянно сталкиваемся с последствиями этого несовершенства. По опыту знаю, что, опираясь на нормы Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», очень сложно решать задачи по размещению заказов, основываясь на критерии их качественного исполнения подрядчиками.
Очевидно, что слабостью закона является то, что в нем не регулируется положение о том, чтобы организация - исполнитель государственного контракта имела бы соответствующий опыт и ресурсы. Действующая нормативная база не позволяет нам ставить эффективный заслон на пути таким подрядчикам еще на стадии приема заявок для участия в конкурсных процедурах.
Другой важной проблемой ФЗ № 94 является то, что единственным критерием выбора победителя при проведении конкурсов и аукционов в качестве основного критерия выбора предложения законом устанавливается минимальная заявленная цена контракта. Доступа к получению госзаказов фактически лишились инновационные компании. Одной из наиболее критикуемых норм закона 94−ФЗ является отказ от применения квалифицированного отбора и крайне ограниченное применение квалификационных критериев оценки предложений.
Для закупок стандартизированного товара - стульев в школу, посуды в воинские части - такой порядок вполне подходит, но во многих других случаях гораздо важнее квалификация и репутация поставщика, а также качество и спецификация предлагаемых продуктов и услуг. Эффективность государственных закупок следует оценивать «не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности, то есть экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности. Критерий цены дает стимул для откатов, коррупции и демпинга.
Повышение эффективности госзакупок в рамках реформы должно было достигаться путем реализации следующих ключевых идей.
• Создание условий для конкуренции — через обеспечение свободного доступа к участию в госзакупках для всех хозяйствующих субъектов. Прежде всего, речь шла о малых и средних предприятиях (МСП). Доступ к торгам для новых участников обеспечивался через запрет на установление квалификационных требований и резкое ограничение веса «качественных» характеристик поставщика (связанных с наличием у потенциальных исполнителей квалификации и деловой репутации) при оценке и отборе заявок. Входу МСП на рынок госзакупок также должны были способствовать установленные 94‐ФЗ очень низкие стоимостные пороги, начиная с которых для госзаказчиков становилось обязательным проведение конкурентных закупочных процедур (60 тысяч рублей в 2006 - 2007 годах, 100 тысяч рублей — до настоящего времени).
• Обеспечение максимальной прозрачности закупок. Если до появления 94-ФЗ объявление о торгах достаточно было напечатать в многотиражной газете, а формат таких объявлений был почти произвольным, то с принятием 94-ФЗ вся информация о закупках была унифицирована и стала размещаться на едином официальном сайте. Инструментом обеспечения прозрачности госзакупок стала также сознательная ориентация на отбор заявок - победителей по критерию минимальной цены, что должно было ограничить возможности манипулирования результатами торгов со стороны госзаказчиков.
• Преодоление коррупции. В момент разработки и принятия 94-ФЗ коррупция воспринималась как главная проблема госзакупок. Наряду с обеспечением прозрачности госзакупок преодолению этой проблемы должны были способствовать максимальная формализация и унификация всех закупочных процедур с резким ограничением возможностей госзаказчика — и его сотрудников, проводящих закупки — повлиять на отбор поставщиков. Важным элементом создаваемой системы по борьбе с коррупцией также была ориентация на простые инструменты контроля, что предполагало использование простых процедур закупок, легче поддающихся контролю с позиций регулятора.
Реализация этих идей опиралась на набор санкций, закрепленных в Кодексе об административных правонарушениях.
В результате 94-ФЗ стал трактоваться как часть антимонопольного законодательства, и в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» (135‐ФЗ) санкции за нарушение 94-ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности. Основанием для возбуждения дел и наложения санкций являются обращения поставщиков, чьи интересы были ущемлены при проведении торгов. При этом в рамках рассмотрения споров действия контролирующих органов стали строиться на презумпции добросовестности поставщика и недобросовестности заказчика.
На стадии формирования заказа в числе наиболее серьезных проблем заказчики отмечают следующие:
− невозможность гарантировать надлежащее качество закупки за счет одной только детализации технического задания. Такая проблема отсутствует в отношении массовых стандартизированных товаров. В то же время она особенно остра для тех товаров / работ / услуг, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации / использования объекта закупки или даже по окончании его использования;
− отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов. Нет общедоступных источников информации о ценах на аналогичные товары.
Другие проблемы обусловлены:
− рисками недобросовестного поведения поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью «перебить» контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания контракта) и невозможностью пресечь такое поведение; невозможностью обеспечить взаимодействие с одним и тем же поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в рамках предшествующих поставок (особенно в ситуациях, когда речь идет об обслуживании ранее поставленного оборудования, ИТ-систем и т.д.);
− необходимостью использовать процедуры аукциона для закупок уникального характера (когда на рынке реального присутствуют один поставщик, способный обеспечить должное качество товаров, работ или услуг).
− ограниченностью возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика. Предусмотренное в 94-ФЗ внесение фирм, нарушающих условия госконтрактов, в реестр недобросовестных поставщиков возможно только по двум основаниям: отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда, под которые многие прецеденты не подпадают. При этом угроза применения данной меры может оказать воздействие только на реально существующие добросовестные фирмы, но не имеет никакого эффекта в случае «фирм‐однодневок», специально созданных для «одноразового» участия в конкурсе. Аналогичным образом, возможное возмещение убытков через суд, через страхование рисков неисполнения контрактов или механизмы банковских гарантий никак не решает для заказчика тех проблем, которые возникают в его основной деятельности в случае поставки некачественных товаров или услуг или при срыве сроков поставок.
Другой проблемой для заказчика является многократное изменение 94-ФЗ. С момента принятия закона в июле 2005 года и до настоящего времени в него было внесено более 20 пакетов поправок. Можно отметить, что значительная часть поправок, вносимых в 94-ФЗ, шла в русле реализации основных идей закона. Наглядным примером здесь могут быть нормы, касающиеся электронных аукционов. Применительно к простым стандартизованным товарам это, безусловно, положительный сдвиг. С другой стороны, разработчики закона должны были реагировать на проблемы, выявившиеся в ходе применения 94-ФЗ, особенно в отношении сложных / уникальных закупок. Однако они оказались не готовы провести типологизацию таких проблем и на этой основе обеспечить развитие инструментария закупок. Вместо этого разработчики закона пошли по пути реализации частных решений по частным случаям — преимущественно в формате исключения соответствующих закупок из-под действия конкурентных процедур 94-ФЗ.
Одним из следствий такого подхода к развитию законодательства о закупках стало то, что 94-ФЗ при всей исходной простоте своих базовых идей превратился в очень сложный и внутренне непоследовательный нормативный акт, похожий на лоскутное одеяло. Только по объему закон увеличился более чем в 3 раза.
Система запретов не столько сократила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию техзаданий под конкретных поставщиков; роста несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговора потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе и контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыва процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформального урегулирования споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов, как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и в результате некомпетентных действий заказчиков.
Сегодня необходимо минимизировать оба типа рисков — как коррупции, так и неисполнения заказа — и научиться управлять ими. Решение этой задачи возможно только при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд — включая не только стадию размещения заказа (на которой сфокусирован 94-ФЗ), но также стадии планирования закупок и исполнения контрактов. Для компаний демпенгующих на рынке, и подрывающих экономику, вообще не должно быть места на конкурсах. Для того чтобы исключить попадание не добросовестных компаний на конкурсы, и уличить прикрывающих их людей нужно делать не только открытую процедуру проведения конкурса но и процедуру исполнения контракта.
Необходимо сбалансировать:
цели регулирования относительно конечной эффективности закупок. В настоящее время предметом законодательного регулирования являются лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами сугубо с точки зрения соблюдения процедур 94-ФЗ. Однако, в действительности, конечной целью процесса закупок является обеспечение государственных нужд, и система регулирования должна быть настроена на обеспечение реализации именно этой цели. Важным элементом такой перенастройки и качественного расширения системы регулирования является построение эффективного мониторинга закупок.
оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика, обеспечив в обоих случаях защиту интересов добросовестных участников процесса закупок;
качество конкуренции, которое должно оцениваться не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности — экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности.