Программно-целевой метод планирования бюджетных расходов в Российской Федерации непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. Являясь жизненно необходимым инструментом, целевые программы тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации целевых программ обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — целевая программа не до конца выполняют свою основную функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. Параметры целевых программ фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в целевые программы, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации программ, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами. Кроме того, практика реализации целевых программ показывает, что фактическое финансирование мероприятий целевых программ очень редко соответствует утвержденному бюджету.
В связи с этим Правительством РФ в 2011 году принято решение о переходе к государственным программам и формировании программного бюджета.
В 2011 году создана нормативная правовая база разработки и реализации государственных программ Чувашской Республики. Первые 14 государственных программ Чувашской Республики были приняты в том же году в целях реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов Чувашской Республики и начали свою реализацию в 2012 году. В те редакции государственных программ вошли действовавшие республиканские и ведомственные целевые программы Чувашской Республики, а также мероприятия, ранее не учтенные ни в одной из программ. Таким образом, произошла консолидация всех направлений деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики в рамках системных программных документов.
В целом в 2012-2013 годах создана база для формирования республиканского бюджета Чувашской Республики на «программной» основе – впервые в составе Закона Чувашской Республики от 4 декабря 2012 г. № 78 «О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» утверждены распределения бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики на реализацию государственных программ и республиканских целевых программ Чувашской Республики на 2013 год (на 2014 и 2015 годы).
В 2013 году произошли серьезные изменения в программно-целевом методе планирования бюджетных расходов. В связи с внесенными в мае прошлого года в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменениями в части исключения с 1 января 2014 г. понятия «долгосрочные целевые программы» в 2013 году в Чувашской Республике начата работа по трансформации всех республиканских целевых программ (на тот момент их было 63) в подпрограммы государственных программ.Действовавшая в отчетном году нормативная правовая база по реализации программно-целевого метода управления бюджетными расходами также приведена в соответствие с законодательством – с 01.01.2014 признаны утратившими силу положения по республиканским целевым программам Чувашской Республики, актуализирован Порядок разработки и реализации государственных программ Чувашской Республики, внесены изменения в региональное бюджетное законодательство.
Республиканский бюджет Чувашской Республики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (Закон Чувашской Республики от 28 ноября 2013 г. N 85) полностью сформирован на основе государственных программ Чувашской Республики – в новой классификации представлены все государственные программы, подпрограммы и их структурные единицы – основные мероприятия и детализированные мероприятия.
Доля «программных расходов» республиканского бюджета Чувашской Республики с учетом перераспределения по целевому назначению зарезервированных средств на обеспечение роста заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (непрограммные расходы) в рамках государственных программ Чувашской Республики на 2014 год оценивается на уровне 98,9%.
Кроме того, в 2013 году во всех муниципальных образованиях утверждены порядки и перечни муниципальных программ, в большинстве городских округов и муниципальных районов утверждены муниципальные программы.
После завершения вышеуказанной работы в Чувашской Республике будет реализовываться 15 государственных программ Чувашской Республики и порядка 340 муниципальных программ.
Общий объем финансирования государственных программ Чувашской Республики за 2013 год по всем источникам составил 93,0 млрд. рублей, что составило 103,1% от плановых назначений. В рамках государственных программ Чувашской Республики государственными учреждениями Чувашской Республики в рамках государственных заданий предоставлено государственных услуг (выполнено работ) в количестве 19,3 млн. ед. на сумму 3,5 млрд. рублей.
Всего по итогам 2013 года проведена оценка эффективности 14 государственных программ Чувашской Республики в соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 мая 2012 г. № 180 «Об утверждении Методики оценки эффективности государственных программ Чувашской Республики». Высокоэффективными государственными программами Чувашской Республики признаны все 14 государственных программ, которые набрали 30 баллов и более.
В целом по сравнению с 2012 годом качество управления реализацией государственных программ Чувашской Республики улучшилось.
Однако, несмотря на очевидные успехи, ряд проблем в сфере управления реализацией государственных программ остается.
Первая проблема – это недостижение запланированных значений индикаторов (показателей) государственных программ и подпрограмм. Здесь необходимо сказать, что в государственные программы и подпрограммы в прошлом году в целях обеспечения единства мониторинга показателей (индикаторов) социально-экономического развития субъектов Российской Федерации были включены показатели (индикаторы), учтенные в постановлениях (распоряжениях) Правительства Российской Федерации, государственных программах Российской Федерации, Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года. Учитывая специфику показателей, можно сказать, что не все из них могут быть достигнуты даже при полном финансовом обеспечении выполнения мероприятий. В этой связи представляется возможной разработка не количественных, а качественных индикаторов, связанных с выполнением конкретных мероприятий.
Вторая проблема – неполное освоение средств на объектах капитального строительства (в 2013 году – 89 %). Данная проблема не уникальна для республики – на федеральном уровне уровень неосвоения средств выше. А поскольку объекты капитального строительства – это конкретные мероприятия, то образуется неосвоение средств в целом по программе.
Две указанные проблемы автоматически ведут к третьей проблеме – адекватной оценке эффективности государственной программы. По итогам 2 лет реализации государственных программ представляется необходимым пересмотреть действующую методику с точки зрения ранжирования критериев эффективности.
Все указанные проблемы были отмечены министром финансов Российской Федерации на расширенной коллегии Министерства финансов Российской Федерации, А.Г. Силуановым. Им особо подчеркнута важность того, что в 2013 году внесены комплексные поправки в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, которые реализуют новые подходы к государственному и муниципальному финансовому контролю, нацеливая его на обеспечение эффективности использования бюджетных средств, а также контроль за выполнением тех программных целевых показателей, которые определены в государственных программах, и их исполнением. Поэтому нам предстоит в текущем году провести совместную работу по указанным направлениям.
Как уже было отмечено в 2013 году администрациями муниципальных районов и городских округов Чувашской Республики приняты муниципальные программы, соответствующие государственным программам Чувашской Республики. Местные бюджеты в соответствии с действующим законодательством также приняты на основе муниципальных программ.
Основная проблема, с которой столкнулись разработчики муниципальных программ, это необходимость обеспечения соответствия мероприятий муниципальных программ мероприятиям государственных программ, и правильного отражения их в местном бюджете. По результатам проверок контрольно-счетной палаты Чувашской Республики практически во всех муниципальных образованиях местные так называемые программные бюджеты сформированы на основе муниципальных программ без их привязки к государственным программам Чувашской Республики без приложения к бюджету паспортов программ.
Тем не менее, поскольку 2013 год во многом был пилотным и установочным, то в этом году работа по устранению недочетов переходного периода должна быть продолжена. В том числе по направлению взаимодействия отраслевых министерств и администраций муниципальных образований.
Отдельного внимания требует вопрос разработки муниципальных программ на уровне поселений. Безусловно, требования бюджетного законодательства должны выполняться на всех уровнях бюджетной системы, поэтому мы полагаем, что в городских и сельских поселениях должны быть муниципальные программы к началу составления проекта местного бюджета. При этом администрациям поселений мы рекомендуем разработать единую муниципальную программу, которая содержит несколько отраслевых подпрограмм, согласуемых с муниципальными программами муниципальных районов.
Завершив данную работу, мы сможем начать новый финансовый год с развитой программной системой на всех уровнях бюджетов в Чувашской Республике.
Одновременно хотелось бы отметить о грядущих изменениях порядка формирования государственных программ Чувашской Республики в связи с изменениями федерального законодательства.
В настоящее время на согласовании находится проект постановления КМ ЧР «О внесении изменения в постановление КМ ЧР от 14 апреля 2011 г. № 145 «Об утверждении Порядка разработки и реализации государственных программ Чувашской Республики» в части исключения из государственных программ Чувашской Республики планов реализации государственной программы Чувашской Республики на очередной финансовый год и плановый период, мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы Чувашской Республики, прогноза сводных показателей государственных заданий на оказание государственных услуг государственными учреждениями Чувашской Республики, которые в дальнейшем будут утверждаться ведомственным правовым актом ответственного исполнителя государственной программы Чувашской Республики. Кроме того планируется, что государственные программы Чувашской Республики также будут проходить согласование с Чувашстатом и Государственным Советом Чувашской Республики. Все изменения и дополнения в данное постановление вносятся в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2013 г. № 931 «О внесении изменений в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».